导语

作者长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)助理工程师刘钰琪，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)工程师邓永旺，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)助理工程师王银，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)空间规划研究部副部长张博，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)工程师王均瑶在《规划师》年增刊撰文，在省级国土空间规划编制的背景下，吉林省结合区域资源禀赋、经济社会发展差异，优化和调整省级主体功能分区，精准落实主体功能区战略格局，建立健全主体功能区制度体系。按照《省级国土空间规划编制指南》(试行)的要求，文章以吉林省60个县(市、区)为基本单元，分别构建重点生态功能区、农产品主产区和城市化发展区三类主体功能划分的指标体系，运用层次分析法确定指标权重，并通过K-均值聚类分析法初步确定60个县(市、区)的三类主体功能，划分出15个重点生态功能区、26个农产品主产区和19个城市化发展区，同时对落实主体功能制度的配套政策提出优化建议。

[关键词]主体功能区；指标体系；划分；配套政策建议

[文章编号]-()S1--06

[中图分类号]TU

[文献标识码]B

[引文格式]刘钰琪，邓永旺，王银，等．吉林省主体功能区划分及配套政策研究[J]．规划师，(增刊2)：30-35．

1研究背景与文献综述

党的十八大以来，“五位一体”总体布局、新发展理念相继提出，对国土空间布局、结构和功能关系提出了新的要求，主体功能区战略格局亟待优化。当前《省级国土空间规划编制指南》(试行)(以下简称《指南》)在分区类型上提出了主体功能分区优化的新要求，确定省级主体功能区分类为“3+X”模式，即城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区，以及省级自然保护地、战略性矿产保障区、特别振兴区等重点区域名录。在省级国土空间规划编制的背景下，吉林省急需完善和优化主体功能区战略格局，保障主体功能战略精准落位，实现对下位规划的有效传导。

国内针对省级层面主体功能区划分的研究较少，且主要集中在年全国主体功能区规划出台前后。例如，陈云琳等人运用统计综合评价法，尝试对四川省个县进行主体功能区划分。张莉等人对河南省主体功能区划分的主导因素进行了研究。张广海、熊鹰等人构建了包含资源环境承载力、开发密度和发展潜力的指标体系，并通过比较区域承载力水平，对山东省、湖南省主体功能区进行划分。王利等人在上一轮省级主体功能区划分技术规程的基础上，构建了划分指标体系，并运用聚类分析法对辽宁省主体功能分区进行划分。有关主体功能区划分的近期研究集中在市级层面，包括对主导因素的分析和强调大数据的运用。上述研究对主体功能区划分提供了有益借鉴，但其指标体系中对关键指标的选取较为片面。省级国土空间规划编制中的“双评价”结果为各市县资源环境现状基础提供了强有力的支撑，因此本文采取“双评价”结果，借助第三次全国国土调查数据、夜间灯光数据等构建划分指标体系，将定量与定性相结合，确保主体功能区划分的科学性。

2研究数据与方法

2.1数据来源与数据处理

2.1.1数据来源

此次研究的数据来源于省级国土空间规划《资源环境承载力和国土开发适宜性评价》专题数据、年第三次全国国土调查数据、吉林省年土地利用变更调查数据、《吉林统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、年吉林省各县市的国民经济和社会发展统计公报、Suomi-NPP和珞珈一号01星夜间灯光数据(年和年)。

图2长春市自然资源分布现状图

2.1.2数据处理

(1)夜间灯光数据处理。

研究基于珞珈一号01星夜光遥感全国一张图(年)和Suomi-NPP夜间灯光数据(年、年)获取吉林省夜间灯光数据，将灯光数据进行重投影及重采样，并利用吉林省行政区划的矢量文件，裁剪出夜间灯光图像的吉林省区域。基于ArcMap平台，加载夜间灯光数据和国家基础地理信息数据(省级行政区)，并利用空间分析工具中的区域分析工具，以表格显示分区统计，提取以四年为间隔的吉林省灯光数据，随后将提取的表格通过数据连接的方式空间化到行政区矢量数据中，包括平均亮度、亮度总和、亮度的最大值和最小值、方差和标准差等数据。

(2)数据标准化处理。

研究采用极值法对指标数据进行无量纲化处理，得到60个市县各指标的标准化结果。

式中，Xki为第k个市县第个指标的等效值；Xki为第k个市县第i个指标的原始值；Xmin为市县第i个指标的最小值；Xmax为市县第i个指标的最大值。

2.2层次分析法

2.2.1方法介绍

层次分析法是确定权重决策的方法之一，其步骤是建立层次分析模型，包含目标、准则(指标)和方案等元素，并对每个决策指标一一进行对比，赋予相对重要程度的比较权。基于比较权，构建判断矩阵，计算得到最大特征根，其特征向量归一化后得出权重。

研究针对得出的权重结果进行一致性检验：采用以下公式对最大特征根进行检验，若结果小于0.1，认为通过一致性检验，可以接受此分析结果。

2.2.2加权计算标准化分值

研究采用以下公式综合单项指标值，计算得到最终的总分值。总分值越高，说明该类功能越突出。

式中，Xwi为第i个指标的权重；Xki为k县市第i个指标的分值；xk为k市县的总分值。

2.3聚类分析法

聚类分析法是对样本进行统计分类的方法。研究采用K-均值聚类分析法，对连续性大样本观测量进行聚类。指定样本分类数为3类，研究将标准化分值结果作为初始聚心，测算每个观测量到每个聚心的欧氏距离，按就近原则将观测量分类，再计算各个类的均值作为新的聚心。据此进行分类，反复迭代计算直至聚类中心不再改变即完成聚类。

3吉林省主体功能区划分实证分析

3.1吉林省地理空间格局与资源禀赋特征

吉林省位于东北亚地理几何中心，全省呈现大生态、大农业和大城市的地理空间格局。东部地区位于长白山山脉的核心区域，生态优良、资源丰富；中部地区产业基础雄厚，农业生产条件优越；西部地区草原湿地、平整耕地等农牧业资源突出。基于资源禀赋和经济社会发展差异，吉林省于年提出“东中西”三大板块发展战略，以推动东、中、西区域协调发展。

吉林省资源禀赋条件总体良好，其土地资源规模较大，能够满足全省的城镇建设要求，农业生产土地资源品质较高，且西部地区优于东部地区；水资源总量处于较高水平，但农业用水供给量总体处于一般水平；生态资源集中分布于东部、西部地区；全省存在一定的地质和气候灾害潜在风险，但危险等级普遍较低。

3.2基于“双评价”的优势功能分析

“双评价”是完善主体功能布局、优化国土空间开发保护格局的重要支撑。本文参考当前省级国土空间规划编制工作的“双评价”集成结果，对吉林省东、中、西三大板块范围内60个市县进行生态保护重要性、农业生产和城镇建设适宜性分析，初步识别出60个市县的优势主体功能。

(1)生态保护重要性分析。

吉林省生态保护重要性在空间上呈现“东西高、中部低”的分布特征。其中，桦甸市、长白县、延吉市、龙井市和汪清县的生态保护极重要区比重均超过50％，东昌区、二道江区、通化县、集安市、浑江区、江源区、抚松县、靖宇县、临江市和珲春市等市县的生态保护极重要区比重均超过80％。

(2)农业生产适宜性分析。

从空间上看，农业生产适宜区大多分布在中部和西部地区；一般适宜区在东部、中部、西部区域的占比相差不大；不适宜区基本都分布在东部和中部地区，其东部地区的不适宜区占比超过70％。而中榆树市、德惠市、梨树市、公主岭市、双辽市、前郭县、长岭县、扶余市和镇赉县的农业生产适宜区占比均超过50％。

(3)城镇建设适宜性分析。

吉林省城镇建设条件适宜性表现为东、中、西分异的空间格局。东部地区大多数为不适宜地区，中部地区大部分为适宜地区，西部地区大部分为一般适宜地区，这与吉林省的自然地理分异格局具有一致性。城镇建设条件为适宜的地区较为集中地分布在吉林省中部地区，包括长春、四平、吉林和辽源等大部分地区。此外，梅河口市、辉南县、洮北区、扶余市、敦化市和抚松县部分地区的城镇建设适宜性等级也比较高。吉林省适宜地区和一般适宜地区的总占比超过70％。

3.3三类分区主导判别因素分析

“双评价”结果仅是对资源环境现状基础的分析，因此研究还应补充空间维度、经济社会维度和战略维度等方面的主导判别因素，综合衡量一个地区的主体功能定位。在空间维度上，分析各市县的生态用地、农用地面积及其占行政区的比重，考察生态、农业用地面积的规模。在经济社会维度上，分析各市县的粮食产量、肉制品产量、人均GDP、人口密度以及收缩阶段特征，考察是否落实保障粮食安全和农产品供给的定位，以及城镇地区人口集聚和经济发展的程度。在战略维度上，分析自然保护区、产粮大县、国家和区域城市群、都市圈的中心和节点城市的区域位置，反映各地区的战略要求和发展潜力。各判别因素的空间分析结果如图1～图11所示。

图1年吉林省各市县生态用地占比

图2年吉林省各市县农业用地占比

图3年粮食产量超过吉林省平均值的市县分布

图4年肉制品产量超过吉林省平均值的市县分布

图5年吉林省各市县人均GDP对比

图6年吉林省各市县人口密度对比

图7～年吉林省灯光强度增减变化

图8吉林省收缩阶段特征(—年)

图9吉林省国家级、省级自然保护区分布情况

图10吉林省产粮大县分布情况

图11吉林省各市县战略功能分布情况

3.4三类分区指标体系构建

3.4.1指标选取原则

(1)充分考虑主体功能分区划分的定位和要求。

研究以吉林省60个县(市、区)为基本单元，结合“双评价”结果，评判各单元的生态保护重要性、农业生产适宜性和城镇建设适宜性。在此基础上，纳入《指南》中的生态、农业和城镇功能主导判别因素，充分体现各分区的比较优势和短板因素。

(2)尊重资源本底，体现全省发展方向和发展战略。

在三类分区划分指标构建中，应充分考虑“东中西”三大板块空间和社会发展差异，承接吉林省作为国家粮食主产区的战略定位，同时衔接“长吉图”战略、“哈长城市群”战略、“一主六双”产业空间布局规划及长春现代化都市圈建设等发展战略。

(3)考虑指标对应数据的可比性、可量化性和可得性。

在纳入指标体系的指标中，应尽量选取可比性较强、可量化的指标，考虑数据来源的可获得性和准确性，做到指标数据内涵明确、采集方便、来源可靠，确保指标的科学性。综上所述，研究按照《指南》要求，尊重资源本底，结合各分区发展定位，衔接省域发展战略，确定各分区划分指标，具体如表1所示。

表1不同主体功能分区指标体系构建

3.4.2指标权重确定

研究运用层次分析法构建重点生态功能区、农产品主产区和城市化发展区三类分区方案划分模型。

(1)构建判别矩阵。

研究对城镇、农业和生态三类主体功能区划分方案的指标进行相对重要性比较，分别构建判断矩阵，得到最大特征根，其特征向量归一化后得出权重(表2)。

表2不同功能区划分指标体系及权重

(2)一致性检验。

研究对最大特征根进行检验，若结果小于0.1，认为通过一致性检验，可按照权重表示的结果进行划分(表3)。根据检验结果，三类主体功能区划分方案的指标权重均通过检验，可按照权重表示的结果进一步划分方案。

表3最大特征根检验

3.5主体功能分区聚类分析

研究结合吉林省60个市县指标标准化值及各指标的权重，加权计算各市县标准化分值。研究采用K-均值聚类分析法，对以上标准化分值进行聚类分析，经过4次迭代，完成快速聚类，得到分析结果，即将16个市县归类为城市化发展区，将22个市县归类为农产品主产区，将22个市县归类为重点生态功能区，具体如表4所示。

表4主体功能分区聚类分析结果

3.6主体功能优化调整

根据《指南》要求，同时作为城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区的市县，应按照生态优先和保护优先等原则，优先确定重点生态功能区和农产品主产区；依据“长吉图”战略、“哈长城市群”战略、“东中西”三大板块发展战略、“一主六双”产业空间布局规划和长春现代化都市圈建设等重大发展战略，调整农产品主产区为城市化发展区。研究基于以上调整原则，对主体功能进行优化调整(表5)。

表5主体功能优化方案

4吉林省主体功能区划分结果及对比

4.1初步划分结果

基于以上划分思路，研究将60个县(市、区)划分为城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区三种类型。其中，城市化发展区包括19个县(市、区)，农产品主产区包括26个县(市、区)，重点生态功能区包括15个县(市、区)(图12)。

图12吉林省主体功能区划分方案

4.2既有分区对比

通过构建主体功能划分指标体系，得出主体功能出现调整的县(市、区)共3个，与吉林省既有主体功能区规划相比，精确度较高，能够反映各市县的资源环境现状，符合其发展定位。吉林省呈现出以中部长春都市圈、东部延珲组团为重点的城镇功能集聚区，以中、西部地区为集中的农产品主产区，以东部长白山生态廊道为主的重点生态功能区的大城市、大农业、大生态的空间格局。

4.3小结

研究发现，以“双评价”结果为基础，叠加各类分区主导判别因素，通过构建主体功能区划分指标体系，量化指标结果并进行对比，能够直观且客观地反映各市县的优势功能，且与既有主体功能区规划结果相比，能够精准地反映各市县的经济社会发展现状和开发保护目标。

5配套政策建议

省级层面的主体功能区配套政策是引导市县进行主体功能区建设的重要举措。文章通过对当前政策体系的梳理和分析，提出以下建议。

5.1以主体功能分区为主要分配依据进行财政转移支付

当前中央对吉林省的一般性转移支付包括生态、农业、资源枯竭城市和边境地区的转移支付等。重点生态功能区的转移支付是以主体功能为生态的市县作为主要对象，同时包括对其他生态功能重要区域和选聘建档立卡生态护林员的县市进行转移支付。农业转移支付主要是依据各市县的粮食产量，对产粮(产油)大县拨付奖励资金。资源枯竭城市和边境地区的转移支付，是以经国务院公布的第一、二批资源枯竭城市和处于边境地区的市县为划分原则进行拨付的。目前，生态、农业、资源枯竭城市和边境地区的转移支付的分配依据不同，导致相关部门在相关政策的具体推进及实施上合力不足，建议从支付依据、支付体系和支付力度上进行调整与完善。

5.1.1统一转移支付依据

建议以生态、农业和城镇三类主体功能区，以及自然保护地、战略性矿产保障区和特别振兴区等重点区域名录作为统一转移支付依据，按照各市县的发展阶段特征以及所承担的主导职能的重要性程度制定相应的系数，进行差异化的财政拨付。

5.1.2完善转移支付体系

建议放宽省级对中央在生态、农业等领域的一般性转移支付的调节力度，加快构建以市县为主要拨付对象，以开发活动的奖励或补助、相关人员补助为辅助的多元化财政转移支付体系。

5.1.3加大转移支付力度

建议按照“公平公正、突出重点、强化激励”的原则，考虑各市县发展阶段特征及开发保护需求，在重点生态功能区加大用于公共服务的一般性转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付，保障重点生态功能区的人均基本公共服务支出逐步与全省平均水平大体相当。

5.2以“鼓励发展+负面清单”的模式引导主体功能区有序建设

当前，国家和各省落实重点生态功能区的产业政策主要为产业准入负面清单政策。吉林省制定的负面清单上的产业主要分为禁止类和限制类两类，未提出重点生态功能区鼓励发展产业，重点生态功能区建设缺乏积极性。

5.2.1建立重点生态功能区和农产品主产区产业准入正负面清单相结合的产业政策机制

在保障国土生态安全、提供生态产品供给的基础上，应鼓励和支持地方构建“生态+”和“+生态”产业体系，畅通生态产品价值转换渠道。建议补充重点生态功能区产业准入正面清单，制定鼓励重点生态功能区发展的产业目录，如特色农业、生态旅游及特色文化等，以充分发挥本地资源优势，释放生态环境资源红利。

5.2.2按照清单管理要求，细化主体功能区投资政策，规范投资活动

建议实行符合产业准入清单管理的分区分领域投资政策。对于按照负面清单要求提前关停的企业，可给予必要的奖励补偿和安置补助。对于正面清单鼓励的适宜产业，可制定相应的优惠政策予以支持。同时，按照吉林省“东中西”三大板块发展战略和“一主六双”产业空间布局规划，进一步细化和聚焦主体功能区投资细分领域。

5.3按照主导功能确定差异化的建设用地管控措施

5.3.1分类引导开发强度

以主体功能定位为导向，在城市化发展区，应强调科学开发、集约开发和高水平开发；在农产品主产区和重点生态功能区，应逐步降低国土开发强度。此外，在国土开发强度已超标的地区，应提出相应政策，引导其逐步恢复至合理强度，修复受损的环境本底，改善本地的国土开发保护格局。

5.3.2优化建设用地指标分配原则

在分配建设用地指标规模上，应根据不同主体功能区的功能定位和发展方向确定用地指标，适当扩大城市化发展区的建设用地规模，严格控制农产品主产区的建设用地增量，严禁扩大重点生态功能区的建设用地规模。

5.3.3创新土地用途管制政策

探索建立可转移的土地发展权，构建跨区补偿、机会均衡、结果公平的国土空间用途管制政策与制度体系。在实行差异化的土地利用和管理政策的基础上，在城市化发展区适度增加城市居住用地，控制工业用地，在农产品主产区要确保耕地数量和质量，在重点生态功能区要强化生态空间用途管制，严禁违法改变区域生态用地的用途。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》年增刊

《吉林省主体功能区划分及配套政策研究》

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